La Jurisprudencia del Tribunal Supremo vincula la capacidad para informar sobre el estado de conservación de los edificios con la competencia que la Ley de Ordenación de la Edificación establece para la redacción de proyectos, dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación.
En los edificios destinados a usos residenciales, administrativos, sanitarios, religiosos, docentes y culturales, la competencia, según esa Jurisprudencia del Tribunal Supremo, se atribuye en exclusiva a arquitectos y a arquitectos técnicos.
La competencia profesional para emitir informes de evaluación de edificios (IEEs) o sus equivalentes informes de inspección técnica de edificios (ITEs), viene definida de manera muy clara y precisa en el marco normativo regulador y la doctrina Jurisprudencial del Tribunal Supremo, que se ha pronunciado de forma ya reiterada y concluyente.
Sin embargo, desde determinados colectivos profesionales, se viene alimentando la polémica.
El último episodio lo ha sido la interpretación -que no la sentencia- que de un pronunciamiento del Tribunal Supremo a raíz del recurso interpuesto por el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España (CSCAE), sobre un aspecto concreto del RD 235/2013, sobre certificación de eficiencia energética de los edificios, se ha venido realizando, en particular por el Consejo General de Graduados en Ingeniería Rama Industrial e Ingenieros Técnicos Industriales de España.
Esa interpretación -y luego la noticia difundida por diversos medios de comunicación generales y también por medios jurídicos especializados-, viene a sostener que se ha reconocido a los ingenieros e ingenieros técnicos, que pueden realizar con carácter general, informes de evaluación de edificios y por tanto también, en los edificios de carácter residencial -entre otros- es decir, edificios destinados a viviendas.
Ello es rigurosamente incierto e inexacto. Ni lo dice dicha sentencia, ni lo ha dicho en ninguna otra el Tribunal Supremo
Como a continuación veremos, la sentencia no se refiere ni se pronuncia sobre este aspecto y desde luego, no establece esa competencia para los informes de evaluación de ingenieros e ingenieros técnicos. El propio Tribunal Supremo tiene ya establecida una Jurisprudencia concluyente al respecto y desde luego, esta reciente sentencia de 22 de diciembre de 2016, no ha alterado ni modificado esa doctrina jurisprudencial. El recurso solo se refería a un aspecto concreto del RD 235/2013, sobre certificación de eficiencia energética de los edificios.
Estamos ante una falsa polémica. El Tribunal Supremo no ha variado su Jurisprudencia. Ni por supuesto se ha alterado el marco regulador sobre los informes de evaluación de edificios. Ni ha dicho en esa sentencia ni en ninguna otra, que los ingenieros o los ingenieros técnicos, puedan emitir informes de evaluación de edificios residenciales. Ni lo ha dicho antes de la Ley 8/2013, ni lo ha dicho después. Y los Tribunales Superiores de Justicia tienen una amplia doctrina reiterada y coincidente con la del Tribunal Supremo.
Como quiera que tales noticias e interpretaciones confunden e introducen inseguridad jurídica, es necesario salir al paso de las mismas. Y dejar claras las cosas.
Para ello, nada mejor que referirse al marco normativo y jurisprudencial.
I.- El marco normativo regulador de los informes de evaluación de edificios.
Los informes de evaluación de edificios, se incorporan con tal denominación a partir del RD 233/2013, que contiene el Plan Estatal de Fomento de la Rehabilitación y del Alquiler de Viviendas. Y con más precisión, en la Ley 8/2013 de 26 de junio de Rehabilitación, Renovación y Regeneración Urbanas (artículos 4 al 6). El artículo 6, que se refiere precisamente a la capacitación para emitir tales informes, dispone literalmente:
“A tales efectos se considera técnico facultativo competente el que esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, o haya acreditado la cualificación necesaria para la realización del Informe, según lo establecido en la disposición final decimoctava”.
La remisión a la disposición final decimoctava, se refiere a la previsión de que a través de una Orden de los Ministerios de Industria, Energía y Turismo y del Ministerio de Fomento se determinen cualificaciones para suscribir tales informes, teniendo en cuenta la titulación, la formación, la experiencia y la complejidad del proceso de evaluación. Esta Orden Ministerial, a día de la fecha no se ha publicado.
El artículo 30.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre, reproduce de manera literal el Texto anteriormente trascrito del artículo 6 de la Ley 8/2013. También contiene una remisión en la disposición final primera a la referida Orden Ministerial, que como decimos no se ha publicado.
II.- La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2016, sobre el Decreto de Certificación de eficiencia energética de los edificios.
La reciente sentencia del Tribunal Supremo de fecha 22 de diciembre de 2016, en la que se impugnaba por parte del CSCAE únicamente la previsión de determinar las cualificaciones profesionales para los informes de evaluación de edificios a través de la referida Orden Ministerial (artículo 1.3.p y disposición adicional cuarta del RD 235/2013, sobre Certificación de Eficiencia Energética de los Edificios); y que no se refería a los informes de evaluación de edificios, lo que declara es la legalidad de tales preceptos de dicha disposición reglamentaria. Y, además, deja bien claro que para la emisión de los certificados de eficiencia energética el propio Decreto “al regular la figura del técnico competente, se remite a la Ley de Ordenación de la Edificación”; señalando que “en principio y mientras no se justifique lo contrario no hay ninguna norma jurídica que establezca otro técnico competente para emitir este tipo de certificados”.
No hay ningún pronunciamiento en la sentencia sobre los informes de evaluación de edificios y la competencia profesional para emitirlos.
Ni por supuesto, ha modificado la Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre esta materia, como a continuación veremos.
III.- La Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la competencia para emitir informes de inspección técnica de edificios (hoy informes de evaluación de edificios).
La Jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias de 9 de diciembre de 2014 y 25 de noviembre de 2015), se ha pronunciado sobre la competencia para emitir las inspecciones técnicas de edificios y en concreto, la regulación contenida en las Ordenanzas Municipales en las que se regulaban las inspecciones técnicas. El contenido de dichas Ordenanzas se refería a la verificación de aspectos tales como las condiciones de seguridad, salubridad, funcionamiento de instalaciones, habitabilidad y ornato público. Es decir, los mismos aspectos a que se refieren los informes de evaluación de edificios que añaden la certificación de eficiencia energética. Así, el artículo 29.2.c) del citado Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, deja claro que cuando existe un informe de inspección técnica, servirá para evaluar los apartados a) y b) del citado artículo, es decir, referidos al informe de evaluación de edificios, complementándolo con la certificación de la eficiencia energética del edificio. Existe pues una equiparación normativa entre las inspecciones técnicas de edificios (ITEs) y los informes de evaluación de edificios, añadiéndose en estos últimos las certificaciones de eficiencia energética. Por ello, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha analizado la competencia profesional para emitir las ITEs, es plenamente aplicable a la competencia profesional para emitir los IEEs. Ha de repararse además que estas sentencias del TS de 9 de diciembre de 2014 y 25 de noviembre de 2015, ya se producen cuando estaba en vigor la Ley 8/2013.
Estas sentencias del TS, dejan absolutamente claro que la competencia profesional para emitir los informes de evaluación de edificios, viene determinada por la LOE y por ello, los profesionales competentes son los que poseen los títulos académicos y profesionales habilitantes para proyectar edificios, la dirección de obras o la dirección de ejecución de las obras, teniendo en cuenta los usos a que se destine cada edificio y las competencias y especialidades de cada una de las profesiones. En el caso de edificios destinados a usos residenciales, administrativos, sanitarios, religiosos, docentes y culturales, esta competencia se atribuye en exclusiva a los arquitectos y en su caso, a los arquitectos técnicos. Justamente, porque los arquitectos son los competentes en exclusiva para proyectar y asumir la dirección de tales obras y los arquitectos técnicos la dirección de ejecución de las obras, conforme todo ello a la LOE, a la que se remite justamente -como hemos visto-, el artículo 30 del Decreto Legislativo 7/2015.
Las sentencias del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2014 y 25 de noviembre de 2015, contienen pronunciamientos tan categóricos como los siguientes:
“A partir de este dato, la racionalidad del argumento ofrecido por la sentencia recurrida, en el sentido de la evidente relación entre la capacidad para intervenir en la edificación y la de calificar el estado general de su conservación, sería la justificación de la norma de la Ordenanza impugnada, por lo que resulta de lógica jurídica que solamente un precepto con el preciso rango legal que diese beligerancia a las razones de diferencia técnica entre la actividad de edificación y la de conservación que aducen los actores para mantener su pretensión podría abatir el fallo recurrido”.
“Consideramos, por tanto, que la Ordenanza no limita las competencias propias de los Ingenieros ni contradice las capacidades genéricas y específicas de proyectar e informar que sus particulares regulaciones les atribuyen sino que simplemente asume la lógica eficacia de la Ley de Ordenación de la Edificación a la hora de determinar los ámbitos de actuación de los Arquitectos y los Ingenieros en la Inspección Técnica, cuya íntima relación con la actividad de la construcción, en cuanto implica un examen e informe sobre su estado, resulta innegable”.
“Siendo sustancialmente correcto lo que nos dice la parte, sin embargo, ello no devalúa la argumentación que con anterioridad hemos desarrollado sobre la evidente e íntima relación entre los conocimientos precisos para proyectar y dirigir la construcción de edificio o algunos de los elementos integrados en los mismos y los adecuados para informar sobre su estado de conservación lo que justifica -repetimos- la racionalidad jurídica de la norma puesta en entredicho”.
IV.- La doctrina de los Tribunales Superiores de Justicia es plenamente coincidente con la doctrina del Tribunal Supremo y además se ha pronunciado ya interpretando la Ley 8/2013 de 28 de junio de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas (hoy Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre, que aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).
Las numerosas y reiteradas sentencias del Tribunales Superiores de Justicia, confirman plenamente dicha doctrina jurisprudencial. Y desde luego varias de ellas, se refieren expresamente al artículo 6 de la Ley 8/2013, de 28 de junio. Así:
- La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), Sentencia núm. 128/2016 de 25 febrero de 2016 (RJCA 2016\272). Desestima el recurso interpuesto por el Colegio Oficial de ingenieros Técnicos Industriales de La Coruña, contra resolución del área de Medioambiente del Ayuntamiento de La Coruña, que exigió que el informe de inspección técnica de edificio, fuese elaborado por técnico competente (arquitecto o arquitecto técnico). Esta sentencia tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 6 de Ley 8/2013 de 28 de junio y su remisión a la LOE.
- Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), sentencia núm. 62/2016 de 18 enero de 2016 (JUR 2016\52640). Desestima el recurso interpuesto por el Colegio de Ingenieros Industriales de Madrid, contra Decreto del Ayuntamiento de Ciudad Real, que denegó la competencia a un ingeniero industrial para suscribir un informe de inspección técnica de un edificio residencial. Señala que: “sin mayores esfuerzos interpretativos, ha de concluirse que los ingenieros industriales no pueden ser considerados, de lege data, facultativos competentes para suscribir el informe de evaluación de edificios, tratándose de construcciones cuyo uso principal sea el residencial -caso de autos-”. También cita expresamente la Ley 8/2013.
- Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), sentencia núm. 25/2016 de 4 enero de 2016 (JUR 2016\44580). Desestima el recurso interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, contra resolución del Ayuntamiento de Ciudad Real que denegó a un ingeniero de caminos, canales y puertos, la competencia para realizar un informe de inspección técnica de un edificio residencial. Recoge la doctrina del Tribunal Supremo en la sentencia de 25 de noviembre de 2015 y destaca que la Ley 8/2013, en su artículo 6, ratifica “reforzándolos” la corrección de los razonamientos de la sentencia del Tribunal Supremo.
- Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), sentencia núm. 463/2015 de 30 junio de 2015 (JUR 2015\176450). Desestima el recurso de Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, interpuesto contra la normativa autonómica relativa a la cualificación para ejercer la actividad de agente rehabilitador, vinculada a la rehabilitación de edificios. Destaca que la Ley 8/2013 “remite a su vez a la determinación que hace la LOE”. Es decir, remite a la distribución de competencias establecidas en la LOE. Por ello, concluye que cuando se trate de edificios de tipología residencial “la cualificación profesional será la de arquitecto en todo caso, o la de arquitecto técnico en la dirección de la ejecución”.
V.- Los informes de la CNMC y de organismos autonómicos reguladores de la competencia.
Por último, ha de efectuarse una consideración sobre el alcance que a estos efectos tienen los informes que han sido emitidos por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (entre otros informes UM/028/14 de 19 de agosto de 2014, UM/024/14 de 5 de septiembre de 2014, UM/059/14 de 30 de octubre de 2014, UM/062/14 de 13 de noviembre de 2014, UM/006/15 de 17 de febrero de 2015 y el informe UM/080/15 de 30 de noviembre de 2015). Y otros informes de los Organismos autonómicos reguladores de la competencia, pudiéndose citar al respecto el informe de la Autoridad Vasca de la Competencia, de 19 de julio de 2016.
En todos estos informes, se sostiene, en contra de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, que ha quedado expuesta anteriormente con detalle, que la actual legislación sectorial sobre los informes de evaluación de edificios y en concreto el artículo 30 de Real Decreto Legislativo 7/2015 y el anterior artículo 6 de la Ley 8/2013, permite que “cualesquiera titulados y profesionales habilitados por la LOE (esto es, no solamente los arquitectos sino también ingenieros), para la redacción de proyectos y dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación de la Ley 38/1999 de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, también puedan suscribir dichos informes quienes hayan acreditado la cualificación necesaria, de acuerdo con su formación y experiencia y la complejidad del a evaluación de que se trate. No obstante, la concreción de dicha acreditación para los no titulados de la LOE, está sujeta a posterior desarrollo ministerial” (informe de la CNMC de 30 de noviembre de 2015).
Debe precisare que las opiniones contenidas en estos informes de las Autoridades de la Competencia no son vinculantes jurídicamente. Tienen el valor de ser la opinión de un órgano consultivo, que tiene unas funciones concretas, como es la CNMC, en el artículo 5 de la Ley 3/2013 de 4 de junio. Pero entre esas funciones no están las de interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico. Esa función corresponde en exclusiva a los Juzgados y Tribunales. Tampoco desde luego a las Corporaciones Profesionales.
Por tanto, no pueden esgrimirse los informes de las Autoridades de Competencia, para sostener que ellos determinan las atribuciones profesionales de ingenieros e ingenieros técnicos en este ámbito, sobre la habilitación profesional, en relación con los informes de evaluación de edificios.
Hay pues que atenerse al marco normativo y a la doctrina jurisprudencial vigente, que ha quedado anteriormente expuesta y analizada.
Ha de resaltarse que en esta materia, el propio Tribunal Supremo justifica que existe una reserva de actividad a favor de arquitectos y en su caso arquitectos técnicos para emitir informes de evaluación de edificios destinados a usos residenciales -entre otros-, precisamente en razón a la conexión entre la capacitación y formación para proyectar y asumir la dirección de la obra y la dirección de ejecución de la obra de tales edificios, y la comprobación de su conservación, es decir, son razones de interés general y de capacitación profesional, las que justifican esa reserva de actividad. Y ello, en conexión con el principio de especialidad, reafirmado por el Tribunal Supremo, de tal manera que las Ingenierías -las distintas Ingenierías- tienen su ámbito de actuación competencial en función de las especialidades respectivas. Es decir, el Tribunal Supremo fundamenta esta Jurisprudencia en la reserva legal que deriva de la LOE, justificada en razones de necesidad (interés general) y proporcionalidad, ya que la reserva está vinculada a la capacitación técnica real de los profesionales para emitir dichos informes.
En resumen: la habilitación profesional para emitir informes de evaluación de edificios, viene determinada por las atribuciones competenciales que establece la LOE para la redacción de proyectos, dirección de obras o dirección de ejecución de obras de edificación. En el ámbito de los edificios destinados a usos residenciales, administrativos, sanitarios, religiosos, docentes y culturales (ámbito competencial exclusivo en la proyección y dirección de tales edificios por los arquitectos), la competencia, como ha señalado el Tribunal Supremo y la doctrina de los Tribunales Superiores de Justicia de manera reiterada, viene atribuida en exclusiva a los arquitectos y arquitectos técnicos.
Los ingenieros e ingenieros técnicos, podrán emitir informes de evaluación de edificios, siempre que estos estén en el ámbito propio de su especialidad y de su titulación. Así, por ejemplo, un ingeniero industrial podrá emitir un informe de evaluación del estado de conservación de una nave o edificio industrial y las distintas Ingenierías dentro de sus especialidades técnicas correspondientes. Pero no están habilitados legalmente para emitir tales informes de evaluación de edificios en el ámbito competencial reseñado que corresponde en exclusiva a arquitectos y arquitectos técnicos.
Asesoría Jurídica del CSCAE
Madrid, 15 de marzo de 2017